«España se acerca a una fase inédita: el censo exterior podría superar los cuatro millones de personas en las próximas generales. Pero la historia del CERA muestra un impacto mucho menor del que sugiere la polémica actual: de 520 repartos provinciales desde 1996, solo dos escaños cambiaron de manos, aunque también es cierto que la izquierda gana en el 90% de las provincias. El debate debe centrarse en mejorar la eficiencia del sistema electoral y no en las acusaciones de alteraciones políticas del censo, para que mas gente en el exterior pueda votar »
El debate sobre el voto CERA ha vuelto a entrar en la política española. El crecimiento del censo exterior, vinculado a la «ley de nietos», ha reabierto una discusión que toca aspectos tan distintos como el voto exterior, la inmigración o la confianza institucional. En un contexto de mayorías estrechas como el actual, cualquier bolsa de voto que pueda inclinar un escaño va a ser escrutada al máximo. Y el voto exterior, precisamente por su distancia física y por la complejidad de su gestión, es un terreno especialmente propicio para la controversia.
Con el fin de dimensionar la polémica, acudamos a los datos históricos. Desde 1996, el voto CERA ha tenido un impacto limitado en el reparto de escaños en las elecciones generales. No ha sido un actor estructural en la política española ni ha modificado de forma recurrente la composición del Congreso. Desde aquel año, solo en dos ocasiones ha decantado un escaño a un lado u otro. En 2019, el PNV perdió un escaño en Bizkaia. Y en 2023, el PSOE perdió otro en Madrid. En ambos casos, el beneficiado fue el Partido Popular. Fuera de esos márgenes, aunque existen otros casos de escaños muy ajustados, su peso ha sido mucho más reducido de lo que sugiere la intensidad del debate actual.
En términos globales, el censo exterior ha crecido de forma clara. El CERA representaba el 1,6% del censo total en 1996 y llegó al 6,2% en 2023. En volumen, pasó de estar por debajo del medio millón de electores a superar los 2,2 millones, lo que supone una transformación demográfica y electoral evidente. España tiene hoy una comunidad política exterior mucho más amplia que hace tres décadas, formada tanto por emigrantes como por descendientes de españoles residentes fuera del país. Hoy día, se espera que, para las próximas elecciones generales, el censo electoral supere los cuatro millones de personas.
No obstante, el nivel de participación dista mucho de ser el mismo dentro y fuera de España. Mientras la participación de los residentes en el país se ha mantenido, con oscilaciones, en una banda relativamente estable —entre el 67% y el 75%—, la del CERA ha seguido una trayectoria mucho más abrupta. Antes del voto rogado, el voto exterior alcanzaba porcentajes significativos: en 1996 rondaba el 32%, en 2008 se situaba cerca del 29% y en 2004 quedaba alrededor del 25%. Tras la reforma de 2011, el desplome fue inmediato. La participación exterior cayó hasta registros mínimos, en torno al 2% o el 3% en varias convocatorias, y solo comenzó a recuperarse tras la eliminación del voto rogado.
Esta ruptura es esencial para entender el debate. La barrera burocrática separó con fuerza el derecho formal de voto del voto efectivo. Por ello, la reforma posterior buscaba precisamente corregir ese problema: facilitar el acceso a las papeletas, ampliar plazos y devolver la normalidad a una participación que había quedado artificialmente deprimida.
El resultado de 2023 permite ver esa ligera recuperación, ya que la participación del CERA volvió a crecer hasta situarse en torno al 6%. Es un salto respecto a los años del voto rogado, pero sigue muy lejos de los niveles previos a 2011 y todavía más lejos de la participación de los residentes en España. Este punto resulta decisivo: el tamaño del censo exterior importa, pero importa menos que su tasa de participación. Un CERA muy amplio con una participación muy baja tiene una capacidad de alteración limitada. Un CERA igualmente amplio, pero con una participación que vuelva a niveles del 20% o el 30%, cambiaría por completo la escala del debate.
Con todo, esos años de gran participación del voto CERA no acabaron por decantar la balanza. De los 520 repartos provinciales analizados —52 circunscripciones en diez elecciones desde 1996—, solo dos registran cambios atribuibles al voto exterior. Por tanto, históricamente, el voto exterior no ha sido un gran motor de cambio electoral. Es decir, no decide la orientación general del país, y en pocas ocasiones puede decidir el último diputado de una provincia.
La polémica actual introduce, además, un elemento nuevo: la posibilidad de que el CERA crezca mucho más en los próximos años. Si las nuevas nacionalidades y las inscripciones derivadas de la Ley de Memoria Democrática empujan el censo exterior por encima de los cuatro millones de electores, España entraría en una fase inédita. Ese incremento sería considerable. En términos brutos, hablaríamos de un cuerpo electoral exterior cercano al tamaño de algunas comunidades autónomas grandes. La cifra, por sí sola, tiene fuerza política.
Dependiendo de la participación, el escenario puede ir de los 200.000 a los 600.000 votantes; en el tramo alto, el porcentaje de participación superaría el 10%. No es menor, pero a la imprevisibilidad participativa se le añade la del propio sentido del voto. En el mapa inferior se puede consultar la evolución del mapa político por provincias del voto exterior. Aunque se percibe una sobrerrepresentación de la izquierda en comparación con el ciclo electoral, en general no hay una tendencia clara, sino que este voto tiende a fluctuar con el momento político. En 2015, el auge de los partidos nuevos también impulsó un cambio en el voto exterior que, en las últimas elecciones de 2023, volvió a dejar un mapa bipartidista muy similar al del propio año 1996.
Asimismo, cabe destacar que el censo no se reparte en España de forma homogénea. En este sentido, la sobrerrepresentación de Galicia en este voto CERA es más que notoria: en la comunidad hay censados 472.141 votantes en el exterior (dato de 2023), superando a los de la Comunidad de Madrid (376.505), Catalunya (281.551) o Andalucía (269.380), si bien su participación es más baja.Como esta problemática no atañe exclusivamente a España, otros países han propuesto una solución interesante a esta cuestión. Italia y Portugal tienen una circunscripción propia para el voto exterior.
Esta, a grandes rasgos, extraería a los votantes de la provincia a la que estén adscritos para aglutinar su voto en una «provincia» adicional que repartiría un número de escaños proporcional al censo que represente. De este modo, se evitan las distorsiones que puedan llegar a producirse en aquellas circunscripciones más pequeñas —como las gallegas, por ejemplo—. También ayudaría a reducir el ruido alrededor de una supuesta alteración del censo electoral que, como los propios datos indican, ni siquiera podría ser controlada por el legislador. Y, además, permitiría que las demandas de los españoles en el exterior pudieran ser atendidas de una mejor manera al tener representantes elegidos directamente por ellos.
Fuentes y transcripción: https://agendapublica.es/noticia/21244/asi-es-voto-exterior-espana-creciente-con-baja-participacion-concentrado