NOTA DE PRENSA DEL CGCEE
Excmo. Sr. Defensor del Pueblo D. Ángel Gabilondo Pujol
SOLICITUD URGENTE DE INTERPOSICIÓN DE RECURSO DE AMPARO Y ADOPCIÓN DE MEDIDAS PARA LA PROTECCIÓN DEL DERECHO DE SUFRAGIO DE LA CIUDADANÍA INSCRITA EN EL CENSO ELECTORAL DE RESIDENTES AUSENTES (CERA)
El Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, en adelante CGCEE, órgano colegiado de carácter consultivo y asesor regulado en el artículo 10 de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, representado a estos efectos por su presidenta, doña Violeta Alonso Peláez, en ejercicio de la función de representación que le atribuye el artículo 5.a) del Real Decreto 230/2008, de 15 de febrero, y en ejecución del acuerdo adoptado por la Comisión Permanente en fecha 13.10.2026,.comparece ante el Defensor del Pueblo y, como mejor proceda en Derecho,
EXPONE
PRIMERO. – Legitimación y objeto de la presente solicitud.El Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior se regula en la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, norma dictada al amparo del artículo 149.1.2.ª de la Constitución Española.
a) Naturaleza y adscripción. Conforme al artículo 10.1 de la citada Ley, el.CGCEE es «un órgano de carácter consultivo y asesor» adscrito al Ministerio.de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
b) Legitimidad representativa y atribuciones. El artículo 9.1 de la Ley 40/2006 reconoce a los españoles residentes en el exterior el derecho «a.participar en los asuntos que les conciernen a través de los Consejos de.Residentes Españoles y del Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior». Este Consejo está integrado por representantes miembros elegidos por los Consejos de Residentes Españoles, integrados a su vez por los representantes elegidos democráticamente por las personas de nacionalidad española de cada demarcación consular. El CGCEE constituye, así, el máximo cauce de participación institucional de la ciudadanía española en el exterior reconocido por el ordenamiento jurídico.
Entre sus atribuciones, el artículo 11.1 de la Ley le encomienda formular.propuestas y recomendaciones sobre los principios inspiradores de la política de atención a la ciudadanía en el exterior, realizar o solicitar.estudios sobre cuestiones que afecten a dicha ciudadanía y ser informado.de la actuación de los órganos de la Administración competentes en materia de atención a la ciudadanía española en el exterior.
c) Principio legal de igualdad. El artículo 1.1 de la Ley 40/2006 establece de.forma expresa que su objeto es garantizar a la ciudadanía española en el.exterior «el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, en.términos de igualdad con los españoles residentes en el territorio nacional».
Y en relación a la participación en la vida democrática, el artículo 4.1.establece también de manera rotunda que los españoles que residen en el.exterior «tienen derecho a ser electores y elegibles, en todos y cada uno de.los comicios, en las mismas condiciones que la ciudadanía residente en el Estado español».
Es esa garantía de igualdad, que encabeza, no por casualidad, el catálogo de derechos de participación de la Ley 40/2006, la que sitúa la materia objeto de este escrito en el núcleo mismo de la competencia de este.Consejo.
SEGUNDO. – Objeto de este escrito.
En ejercicio de las atribuciones descritas en el expositivo anterior, y en.cumplimiento del principio de igualdad que la Ley 40/2006 establece, el Consejo se.dirige al Defensor del Pueblo para solicitar, con carácter urgente, su intervención.en defensa de los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14, 23.1 y 24.1 de la Constitución, en relación con el artículo 68.5, y en particular para que.ejercite la legitimación que le reconocen los artículos 162.1.b) de la Constitución, 46.1.b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y 29 de la Ley Orgánica.3/1981 mediante la interposición de recurso de amparo al Tribunal Constitucional.frente a los Autos dictados el 10 de septiembre de 2026 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Piezas de Medidas Cautelares 1013/2026 y 1015/2026), confirmados, en el Auto de 12 de octubre de 2026 dictado en la pieza 1013/2026.
Estos Autos suspenden cautelarmente los efectos electorales de las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de quienes adquirieron la nacionalidad española.al amparo de la disposición adicional octava.
1, primer inciso, de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática. La medida afecta, según el propio procedimiento, a 163.020 personas inscritas a 1 de agosto de 2026, y se mantiene para las elecciones generales convocadas por Real Decreto 806/2026, de 5 de octubre, para el 29 de noviembre de 2026, lo que impone una tramitación urgente.
Se solicita igualmente que, junto con el recurso de amparo, el Defensor del Pueblo solicite al Tribunal Constitucional, al amparo del artículo 56 de su Ley Orgánica, la suspensión inmediata y total de las medidas impugnadas respecto del proceso electoral ya convocado, de modo que ninguna persona comprendida en ellas quede privada del derecho de voto.
El CGCEE solicita, por tanto, que el recurso de amparo interese el levantamiento de.las medidas cautelares respecto de las elecciones generales convocadas para el 29.de noviembre de 2026, sin restringir la tutela solicitada únicamente a quienes puedan obtener una certificación consular o acreditar circunstancias individuales específicas, garantizando así el ejercicio del derecho de sufragio del conjunto de las personas afectadas.
Este Consejo, sin perjuicio del respeto de las resoluciones del Tribunal Supremo, considera que los Autos, por su motivación y por sus efectos, comprometen derechos fundamentales de la ciudadanía española en el exterior en cuatro planos, que se desarrollan en los expositivos siguientes: la indefensión de las personas afectadas, que no han sido parte ni han sido oídas en el procedimiento (expositivo TERCERO); la insuficiente base fáctica de la apreciación de riesgo quensustenta una medida tan excepcional como la suspensión del sufragio (expositivo CUARTO); la desigualdad de trato en función exclusivamente del lugar de residencia (expositivo QUINTO); y la suspensión cautelar del ejercicio del sufragio respecto a ciudadanía cuya nacionalidad permanece plenamente vigente (expositivo SEXTO).
TERCERO. – Vulneración de derechos fundamentales.
Las medidas cautelares suspenden los efectos electorales de la inscripción en el.CERA de un colectivo que, según las cifras manejadas en el procedimiento, asciende a 163.020 personas. Ninguna de ellas ha sido parte en los procedimientos de los que emanan los Autos, ni ha tenido la posibilidad de formular alegaciones antes de que se adoptara una medida que afecta de forma directa y personal al ejercicio de un derecho fundamental.
El Auto de 12 de octubre de 2026 abre un plazo para que los afectados se personen como parte codemandada. Esta posibilidad, posterior a la adopción de la medida y sujeta a un plazo de tan solo 5 días, no subsana la situación descrita por tres razones:
a) Se ofrece cuando la suspensión ya produce efectos y con un proceso electoral convocado.
b) Exige que cada persona conozca su situación, localice los cauces de personación y cuente con representación procesal, en un colectivo disperso por decenas de países.
c) La suspensión se mantiene precisamente por falta de constancia en el.cumplimiento de los requisitos, que se atribuye a quienes no han sido parte.y a quienes el procedimiento no les ha facilitado información. Se traslada así a las personas afectadas la carga de acreditar mediante certificación consular un extremo que depende de la actuación de la Administración.
La tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución comprende el derecho.a no sufrir indefensión, y la privación cautelar del ejercicio de un derecho fundamental, el del artículo 23.1, a personas que no han podido ser oídas exige una justificación especialmente reforzada.
La doctrina constitucional que el propio Auto invoca (SSTC 81/2023, FJ 2, y 8/2026, FJ 3) exige que el interesado tenga una posibilidad clara y concreta de defenderse y que su conocimiento del proceso conste de modo fehaciente. La publicidad en tablones consulares, por sí sola, puede resultar insuficiente para cumplir esa finalidad.
El voto particular formulado al Auto de 12 de octubre de 2026 sostiene.expresamente que, una vez convocadas las elecciones, la suspensión produce un.perjuicio irreversible, pues ninguna resolución posterior podrá devolver a las.personas afectadas la oportunidad de participar en las elecciones del 29 de noviembre de 2026. La lesión denunciada no es meramente potencial o futura.
Desde la convocatoria electoral y el mantenimiento de las cautelares por Auto de 12 de octubre de 2026, la afectación al ejercicio del sufragio es actual y produce efectos inmediatos sobre el proceso electoral en curso. Esta consideración adquiere singular relevancia a efectos del artículo 56 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
CUARTO. – Sobre las premisas fácticas
Los Autos aprecian un riesgo para la pureza del censo a partir del incremento del.CERA y justifican una medida excepcional en un riesgo cuya base fáctica el propio Tribunal reconoce que no está acreditada. Este Consejo somete a consideración los siguientes extremos, ya expuestos a la Junta Electoral Central en su escrito de 24 de septiembre de 2026:
a) La inscripción en el CERA no es automática. La adquisición de la nacionalidad y la inscripción en el Registro de Matrícula Consular, de la que.deriva la inclusión en el censo de las personas mayores de edad, son.trámites distintos y sucesivos, y el segundo exige una actuación adicional de.la persona interesada (art. 2 del Real Decreto 3425/2000). No hay, por tanto, un volcado automático de las adquisiciones de nacionalidad en el censo.
b) El incremento del CERA tiene causas múltiples y es anterior a la Ley.20/2022: mayoría de edad de españoles ya residentes en el exterior,traslados de residencia, adquisiciones por otras vías y regularizaciones.censales. La serie de la Oficina del Censo Electoral muestra un crecimiento sostenido durante casi veinte años.
Según la serie de la Oficina del Censo Electoral, el CERA pasó de 1.162.391.inscritos en enero de 2007 a 2.747.688 en agosto de 2026. Las tasas anuales de crecimiento de 2023, 2024 y 2025 (4,51 %, 5,24 % y 5,50 %) son inferiores a las registradas entre 2009 y 2014 (entre el 5,72 % y el 7,93 %).
c) La cifra global mezcla magnitudes heterogéneas. Del incremento total.del CERA solo una parte procede de la Ley 20/2022; dentro de ella, la disposición adicional octava comprende varios supuestos y solo el primer inciso del apartado 1 es objeto de las medidas; y, dentro de este, solo una.parte se tramitó al amparo de la presunción de la Instrucción de 25 de
octubre de 2022, mientras que otra cuenta con acreditación individualizada..El propio Auto de 12 de octubre reconoce que no consta desglose alguno.
d) La participación efectiva del CERA es reducida, y apreciar un riesgo para.el resultado electoral exige presumir que las personas afectadas se inscriben, votan y lo hacen de forma homogénea. No consta que las elecciones celebradas desde 2022 hayan evidenciado comportamientos electorales diferenciados de este colectivo.
El voto particular recuerda, además, que la ponderación del riesgo no.puede basarse solo en el número de inscritos sino también en la participación efectiva observada. Los datos oficiales de la Junta Electoral Central muestran lo siguiente:
En las elecciones generales de 2023, el CERA contaba con 2.328.214 electores y votaron 233.774 (10,04 %). La Abogacía del Estado estima en unas 14.120 las personas que podrían votar de entre las comprendidas en la medida (alegaciones del 8 de octubre de 2026). Estos datos ilustran que el sacrificio, cierto e irreversible, del derecho de sufragio de las personas afectadas debe ponderarse frente a un riesgo de impacto electoral que los datos disponibles sugieren limitado.
QUINTO. – Sobre la discriminación por razón del lugar de residencia.
Las medidas cautelares se proyectan exclusivamente sobre las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA).
Como consecuencia de ello, una persona que haya adquirido la nacionalidad.española al amparo de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022 y resida en.España conserva íntegramente su derecho de sufragio por figurar inscrita en el censo de electores residentes en España (CER), mientras que otra persona con idéntico título de nacionalidad, obtenido por el mismo procedimiento, conforme a los mismos criterios y en la misma fecha, ver suspendidos sus efectos electorales por el mero hecho de residir en el extranjero.
La única variable que determina la conservación o la pérdida del ejercicio del derecho de sufragio es, por tanto, el lugar de residencia.
Si existiera una duda real sobre el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para la adquisición de la nacionalidad, dicha duda sería necesariamente la misma con independencia del país en que resida la persona afectada. El hecho de que las.medidas se proyectan únicamente sobre el CERA evidencia que no se cuestiona realmente la validez del título de nacionalidad, sino el acceso al voto de un colectivo definido exclusivamente por residir fuera de España.
Esta diferencia de trato resulta difícilmente conciliable con los artículos 14 y 23.1 de la Constitución; con el artículo 68.5, que ordena al Estado facilitar el ejercicio del.sufragio de los españoles residentes en el exterior; y con los artículos 1.1, 3.a) y 4.1.de la Ley 40/2006, que garantizan a la ciudadanía española en el exterior el ejercicio de sus derechos constitucionales y electorales en condiciones de igualdad con la ciudadanía residente en España.
La situación se agrava porque las personas afectadas no fueron parte en los procedimientos de los que emanan las medidas, no pudieron formular alegaciones antes de su adopción y únicamente han sido llamadas al proceso con.posterioridad a su confirmación, mediante publicaciones generales y con un plazo de cinco días hábiles para personarse.
Refuerza esta conclusión un elemento de contraste que las resoluciones impugnadas no analizan: durante el mismo período, el censo de electores residentes en España también experimentó un crecimiento significativo, sin que ello hubiera dado lugar a medidas equivalentes ni a la suspensión cautelar del ejercicio del sufragio. Si el criterio determinante fuera exclusivamente la magnitud del crecimiento censal y su eventual incidencia electoral, el tratamiento debería ser semejante en ambos censos.
La suspensión cautelar proyecta así sobre la ciudadanía española residente en el.exterior una consecuencia jurídica que no se aplica a la ciudadanía que se encuentra en idéntica situación respecto de la adquisición de la nacionalidad pero reside en España. La diferencia de trato no descansa en la situación jurídica de la nacionalidad adquirida, sino exclusivamente en el lugar de residencia del ciudadano, circunstancia que exige un escrutinio constitucional especialmente riguroso cuando afecta al ejercicio de un derecho fundamental.
SEXTO. – Sobre el régimen legal del derecho de sufragio y la vigencia de la nacionalidad de las personas afectadas .
El artículo 68.5 de la Constitución establece que la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.
En desarrollo de este mandato constitucional, el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, reconoce el derecho de sufragio activo a todos los españoles mayores de edad que no se encuentren comprendidos en alguno de los supuestos establecidos en el artículo 3 de la misma Ley.
Por su parte, el artículo 3.1 de la LOREG contempla de forma tasada quiénes carecen del derecho de sufragio, limitándose esencialmente a quienes hayan sido.condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de.privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento.
Las personas afectadas por las medidas cautelares acordadas por el Tribunal.Supremo continúan siendo ciudadanas españolas. Los actos individuales por los.que adquirieron la nacionalidad española permanecen plenamente vigentes, no han sido anulados y siguen produciendo todos sus efectos jurídicos.
La medida cautelar no cuestiona formalmente esa nacionalidad ni declara la invalidez de los actos mediante los que fue reconocida. Sin embargo, impide el.ejercicio de uno de los derechos fundamentales inherentes a la condición de ciudadano español: el derecho de sufragio.
De este modo, ciudadanos cuya nacionalidad continúa siendo plenamente válida ven suspendida cautelarmente la posibilidad de votar sin que exista una.resolución firme que haya dejado sin efecto su condición de españoles ni una declaración individual de irregularidad que afecte a sus expedientes. Resulta especialmente relevante que la controversia judicial pendiente no ha concluido mediante sentencia y que ninguna de las personas afectadas ha visto revisado individualmente su título de nacionalidad, ni existe una declaración individual de irregularidad respecto de ninguna de ellas. Pese a ello, la medida produce ya un efecto inmediato sobre el ejercicio del sufragio en unas elecciones concretas.
Esta circunstancia adquiere una relevancia constitucional singular porque el perjuicio derivado de la exclusión electoral es irreversible. Si finalmente se concluye que las medidas no debieron adoptarse, ninguna resolución posterior podría devolver a las personas afectadas la oportunidad de participar en las elecciones generales convocadas para el 29 de noviembre de 2026.
En este sentido, el voto particular formulado al Auto de 12 de octubre de 2026 considera que la convocatoria electoral altera sustancialmente la ponderación de intereses y convierte la restricción del sufragio en una lesión actual y definitiva.
Conviene destacar, además, que la inscripción en el censo electoral no tiene naturaleza constitutiva del derecho de sufragio, sino meramente declarativa. El Tribunal Constitucional ha afirmado que la inscripción censal es declarativa de la titularidad del derecho de voto y no constitutiva de la misma (SSTC 154/1988 y 144/1999). El elemento verdaderamente constitutivo de la capacidad electoral es la condición de ciudadano español, derivada de la nacionalidad y reconocida por el artículo 13.2 de la Constitución.
Por ello, la suspensión de los efectos electorales de personas cuya nacionalidad permanece vigente supone, en la práctica, impedir el ejercicio de uno de los derechos inherentes a dicha condición sin que exista una resolución firme que haya privado de eficacia al título jurídico del que dicho derecho trae causa.
SÉPTIMO. – Sobre la necesidad de una tutela constitucional urgente.
Las personas afectadas no fueron parte en los procedimientos en los que se adoptaron las medidas cautelares y únicamente han sido llamadas con posterioridad a su confirmación mediante publicaciones generales y con un plazo.de cinco días hábiles para comparecer.
La apertura de este trámite posterior no altera el hecho de que las medidas continúan plenamente vigentes, despliegan efectos inmediatos sobre un proceso electoral ya convocado y producen una lesión que puede convertirse en irreversible una vez celebradas las elecciones generales del 29 de noviembre de 2026.
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Este Consejo es consciente de que corresponde al Defensor del Pueblo valorar los requisitos procesales exigidos para la interposición del recurso de amparo. No obstante, considera que la singularidad del supuesto, la dimensión colectiva de la afectación, la falta de intervención previa de las personas interesadas y la inmediatez del calendario electoral justifican una valoración urgente de la tutela constitucional disponible, a fin de evitar que el transcurso del tiempo prive de efectividad a la protección de los derechos invocados.
La lesión denunciada presenta un carácter singularmente irreversible, pues una vez celebrado el proceso electoral no existe medida restitutoria capaz de reproducir las condiciones de participación política propias de una elección ya concluida.
OCTAVO. – Sobre las competencias y legitimación del Defensor del Pueblo.
El artículo 54 de la Constitución configura al Defensor del Pueblo como Alto Comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución.
En desarrollo de esta función, los artículos 162.1.b) de la Constitución y 46.1.b) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, así como el artículo 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, le.reconocen expresamente legitimación para interponer recurso de amparo.constitucional.
Esta legitimación institucional resulta especialmente adecuada en el presente caso en el que la posible lesión afecta a una pluralidad numerosa e inicialmente indeterminada de ciudadanos que no fueron oídos antes de la adopción de las medidas cautelares y cuya identificación individual no se encuentra completamente determinada.
Cuando el recurso de amparo es promovido por el Defensor del Pueblo, el artículo 46.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional prevé su comunicación a los posibles agraviados conocidos y su anuncio en el Boletín Oficial del Estado, lo que facilita la comparecencia de otras personas afectadas y resulta especialmente adecuado ante la dimensión colectiva del presente asunto.
La Ley Orgánica 3/1981 atribuye además al Defensor del Pueblo facultades de investigación y supervisión de la actividad administrativa, así como la posibilidad.de formular advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias. Estas facultades presentan en este caso un carácter complementario respecto de su legitimación para promover el recurso de amparo.
La intervención del Defensor del Pueblo resulta especialmente adecuada en este.supuesto por afectar potencialmente a una pluralidad muy numerosa y dispersa de ciudadanos españoles residentes en el exterior, con dificultades objetivas para.comparecer y coordinar la defensa de sus derechos fundamentales en plazo útil,.circunstancia que refuerza la función institucional atribuida por la Constitución al Defensor del Pueblo como garante extraordinario de los derechos fundamentales. Por todo lo expuesto, SOLICITA:
PRIMERO. – Que admita a trámite este escrito y, haciendo uso de la legitimación que le reconocen los artículos 162.1.b) de la Constitución, 46.1.b) de la LOTC y 29.de la LODP, interponga recurso de amparo constitucional contra los Autos del.Tribunal Supremo de 10 de septiembre de 2026 (piezas de medidas cautelares de.los recursos 1013/2026 y 1015/2026) y de 12 de octubre de 2026 (pieza de medidas cautelares del recurso 1013/2026), por vulneración de los artículos 14, 23.1, 24.1 y.68.5 de la Constitución, solicitando que se declare la lesión de dichos derechos, se.anulen las resoluciones en cuanto suspenden los efectos electorales de las.inscripciones en el CERA y se restablezca a las personas afectadas en el ejercicio de.su derecho de sufragio en las elecciones generales del 29 de noviembre de 2026.
SEGUNDO.- Que, acreditada la urgencia excepcional derivada del calendario electoral (envío de la documentación entre el 24 y el 30 de octubre), solicite en el.propio escrito de interposición del recurso medidas cautelarísimas conforme al artículo 56.6 de la LOTC, consistentes en suspender la eficacia de los Autos. impugnados respecto de las elecciones generales convocadas por Real Decreto.806/2026, a fin de garantizar el derecho fundamental de sufragio activo de todas las personas de nacionalidad española comprendidas en dichos Autos en las elecciones del 29 de noviembre de 2026.
TERCERO. – Que tenga por ofrecida la colaboración institucional del Consejo.General de la Ciudadanía Española en el Exterior, en su condición de órgano de.representación de la ciudadanía española en el exterior y al amparo del artículo.11.1 de la Ley 40/2006, para cuantos estudios, informes o aclaraciones sobre el funcionamiento se puedan considerar de utilidad.