Por Francisco López.
Análisis político | Diáspora española, derecho al voto, Constitución y Ley de Memoria Democrática
La propuesta de Alberto Núñez Feijóo, presidente del Partido Popular (PP), de exigir un periodo mínimo de residencia en España para poder votar desde el extranjero abre un nuevo frente de confrontación política sobre los derechos de la emigración española. La iniciativa, según la información aportada sobre sus declaraciones en el programa Herrera en COPE, plantea una cuestión de fondo: ¿puede condicionarse el derecho al sufragio de un ciudadano español por el tiempo que lleve viviendo fuera de su país?
Feijóo ha defendido la necesidad de distinguir entre disponer de un pasaporte español y tener derecho a participar en las elecciones. Su argumento se apoya en la supuesta necesidad de garantizar que los electores conozcan suficientemente la realidad política, económica y social de España. También ha anunciado su intención de impulsar una Ley Orgánica de la Nacionalidad, separando esta materia de su actual regulación en el Código Civil y endureciendo determinados requisitos relacionados con el acceso a la nacionalidad.
Sin embargo, estas propuestas plantean interrogantes jurídicos y democráticos que van mucho más allá de una reforma administrativa. Si se tradujeran en una restricción desproporcionada de derechos constitucionales, podrían abrir un conflicto jurídico de considerable alcance.
El derecho al voto no depende de vivir dentro de las fronteras
La Constitución española reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos. Su artículo 23.1 establece que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
Además, el artículo 68.5 dispone expresamente que la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.
Por tanto, el voto exterior no es una concesión política ni un privilegio otorgado por el Gobierno de turno. Es una expresión de la ciudadanía española, desarrollada mediante la legislación electoral.
Una eventual exigencia de residencia previa podría afectar a miles o incluso millones de ciudadanos, dependiendo del periodo que se estableciera y de cómo se aplicara. Sus consecuencias serían especialmente importantes para quienes emigraron por razones laborales, económicas, familiares o políticas, así como para quienes conservan la nacionalidad española después de varias generaciones.
La cuestión fundamental es si resulta constitucionalmente admisible restringir un derecho político por el mero hecho de residir fuera del país.
El conocimiento de la realidad española puede ser una preocupación legítima en el debate público, pero no demuestra por sí solo que una persona emigrada esté menos capacitada para votar que otra que reside en España. La ciudadanía exterior mantiene vínculos familiares, económicos, culturales y políticos con su país de origen, y las decisiones adoptadas por las instituciones españolas pueden afectar directamente a sus vidas.
La diáspora española: emigración, derechos y memoria democrática
La propuesta adquiere una dimensión especial en el contexto de la Ley de Memoria Democrática y de la recuperación de la nacionalidad por parte de descendientes de españoles, muchos de ellos hijos y nietos de quienes tuvieron que abandonar España por la Guerra Civil, la dictadura franquista, la persecución política o las dificultades económicas, cualquier cuestionamiento de éstos derechos, son un motivo mas para no votar al Partido Popular de FEIJÓO y a VOX de Santiago Abascal.
Alberto Núñez Feijóo exige un periodo mínimo de residencia en España para ejercer el derecho al voto exterior, muy similar a lo que exige en las comunidades autonomas gobernadas por el Partido Popular en los criterios de acceso a viviendas o ayudas de retorno, planteamiento que comparte el mismo trasfondo ideológico de limitar ciertos derechos a los no residentes,con similitudes conceptuales y programáticas importantes, respecto al marco de la «prioridad nacional por arraigo» impulsado por VOX. Otra razón mas para no votarlos tanto a Feijóo como a Abascal
La llamada ley de nietos ha permitido que numerosas personas accedan a la nacionalidad española conforme a los supuestos previstos legalmente. Su incorporación al censo electoral ha generado una intensa controversia política, particularmente por el crecimiento del número de electores residentes en el extranjero.
El PP y Vox han cuestionado las consecuencias electorales de esta ampliación de la ciudadanía, mientras que sus defensores la consideran una medida de reparación histórica y de reconocimiento de derechos.
Pero hay una distinción esencial: obtener la nacionalidad y ejercer el derecho al voto son cuestiones jurídicamente relacionadas, pero no idénticas. La nacionalidad garantiza automáticamente si se cumplen todos los requisitos electorales, el derecho al sufragio, aunque residas fuera del España, sobra con examinar la Constitución y la legislación aplicable, es un derecho fundamental en la constitución española.
Además, no todos los españoles residentes en el extranjero son nuevos ciudadanos acogidos a la Ley de Memoria Democrática. La emigración española incluye a trabajadores, pensionistas, estudiantes, familias y descendientes de distintas generaciones.
Por eso, cualquier reforma implica crear ciudadanía de primera y segunda categoría y sus efectos sobre el conjunto de la diáspora, y no tiene en cuenta que todos los electores del exterior conforman un bloque homogéneo.
¿Es cierto que la mayoría de los países europeos exige residencia previa?
El argumento de Feijóo sobre la legislación europea es falsa ya que las normas que regulan el voto de los ciudadanos residentes en el extranjero varían considerablemente entre países.
Algunos Estados establecen límites temporales, requisitos de inscripción o condiciones específicas según el tipo de elección (como es el caso de España donde no se puede votar en elecciones locales) Otros permiten votar desde el exterior sin exigir una residencia reciente en el territorio nacional o bien disponen de una circunscripción exterior con representación política propia. También existen diferencias entre elecciones legislativas, presidenciales, regionales y locales, como en España.
Por ello, afirmar por Feijóo, que la inmensa mayoría de los países europeos exige haber residido previamente en el país no basta para justificar una reforma española. Para sostener esa comparación sería necesario identificar los países analizados, sus normas vigentes y las diferencias entre sus sistemas electorales, no lanzar una mentira al aire que por mucho repetir,nunca seta verdad. Resumiendo Feijóo miente y no conoce la propia constitución española, a la vez que atenta sobre la diáspora española en el exterior.
Incluso si existieran precedentes en otros Estados, eso no demostraría automáticamente que una restricción equivalente fuera constitucional, necesaria o proporcionada en España.
El debate sobre el CERA y las elecciones del 29 de noviembre
La controversia se produce, además, en un contexto de tensión alrededor del Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) y de la participación de los nuevos ciudadanos españoles por la Ley de Memoria Democrática.
El debate no se limita a cuestiones técnicas sobre la inscripción censal. También afecta a la representación política de una ciudadanía que durante décadas ha denunciado dificultades para votar, problemas burocráticos en los consulados y obstáculos para ejercer sus derechos desde el extranjero.
La reforma del voto exterior de 2022 eliminó el denominado voto rogado, que obligaba a solicitar previamente la documentación electoral, con el objetivo de facilitar la participación. Cualquier iniciativa que introduzca nuevas barreras debe examinarse a la luz de esa evolución legislativa y de la obligación constitucional de facilitar el sufragio a los españoles en el extranjero.
Si se pretende modificar las reglas electorales, el debate debería partir de datos verificables, garantías jurídicas y criterios aplicables por igual, no de la presunción de que determinados electores conocen menos la realidad nacional o de que su participación responde a intereses partidistas.
¿Qué consecuencias jurídicas tendría una restricción contraria a la Constitución?
Esta es una de las cuestiones centrales del debate. Una cosa es que un partido proponga una reforma electoral y otra, muy diferente, que la medida llegue a aprobarse ya qué vulnera derechos constitucionales.
El ordenamiento español establece mecanismos para controlar la constitucionalidad de las leyes y proteger los derechos fundamentales. Si una reforma impusiera una condición de residencia incompatible con la Constitución, podría ser objeto de impugnación y, en su caso, declarada inconstitucional.
1. Posible vulneración de los artículos 23.1 y 68.5 de la Constitución
El artículo 23.1 reconoce el derecho de participación política mediante elecciones periódicas por sufragio universal. El artículo 68.5 ordena expresamente facilitar el ejercicio del sufragio a los españoles que se encuentran fuera de España.
Una restricción general basada exclusivamente en el tiempo de residencia podría suscitar dudas constitucionales si excluyera a ciudadanos españoles del derecho a votar en elecciones al Congreso sin una justificación objetiva y constitucionalmente suficiente.
La cuestión no sería simplemente si el legislador puede regular el voto exterior —facultad que tiene—, sino si puede establecer una barrera que vacíe de contenido o limite de manera desproporcionada un derecho reconocido constitucionalmente.
El análisis también tendría que considerar el artículo 14, relativo a la igualdad ante la ley, aunque no toda diferencia de trato entre residentes y no residentes constituye automáticamente una discriminación inconstitucional.
2. Una ley ordinaria u orgánica no puede situarse por encima de la Constitución
El PP podría presentar una iniciativa legislativa y defenderla en las Cortes Generales. Sin embargo, ni una Ley Orgánica de la Nacionalidad ni una reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General pueden prevalecer sobre la Constitución.
La naturaleza orgánica de una norma no la hace inmune al control constitucional. Las leyes orgánicas están sujetas a la Constitución como cualquier otra disposición legal.
Si una reforma vulnerase los artículos 23 o 68.5, su aprobación parlamentaria no impediría que fuera recurrida ante el Tribunal Constitucional por los sujetos legitimados y conforme a los procedimientos previstos en la legislación.
3. El Tribunal Constitucional podría anular los preceptos inconstitucionales
Si el Tribunal Constitucional concluyera que la restricción vulnera la Constitución, podría declarar inconstitucionales y nulos los preceptos afectados.
Entre las vías de control figura el recurso de inconstitucionalidad, que pueden interponer los sujetos legitimados por el artículo 162 de la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, entre ellos el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados, cincuenta senadores y determinados órganos autonómicos en los supuestos legalmente previstos.
También existe la cuestión de inconstitucionalidad, que puede plantear un órgano judicial cuando la validez de una norma con rango de ley resulte determinante para resolver un procedimiento y existan dudas fundamentadas sobre su constitucionalidad.
La anulación no sería automática por el simple hecho de que partidos, asociaciones o ciudadanos denunciaran una vulneración. Requeriría una decisión del órgano competente mediante el procedimiento correspondiente.
4. Los ciudadanos afectados podrían acudir a los tribunales
Si una restricción legal se tradujera en la exclusión de un ciudadano del censo o en la denegación de su derecho a votar, podrían existir vías de reclamación ante la Administración electoral y la jurisdicción competente, de acuerdo con la legislación electoral aplicable.
En función de la naturaleza del acto, de los plazos y de los requisitos procesales, los afectados podrían impugnar decisiones que lesionaran sus derechos electorales. Agotadas las vías judiciales procedentes y cuando concurriesen los requisitos legales, también podría plantearse un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional por vulneración de derechos susceptibles de protección mediante este procedimiento.
No obstante, el amparo no constituye una acción general contra cualquier ley: debe dirigirse contra actos, decisiones o resoluciones susceptibles de impugnación por esta vía y cumplir sus requisitos legales. El control directo de la constitucionalidad de las leyes corresponde a los procedimientos específicos previstos en el ordenamiento.
5. El conflicto podría alcanzar una dimensión europea
El derecho de sufragio de los españoles en las elecciones generales no debe confundirse con el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo o en los comicios municipales de otro Estado miembro.
El Convenio Europeo de Derechos Humanos, en su Protocolo número 1, artículo 3, protege el derecho a elecciones libres en la elección del poder legislativo. La aplicación de esa garantía a una controversia concreta dependería del alcance de la restricción y de las circunstancias del caso.
Una eventual demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos exigiría, entre otros requisitos, haber agotado los recursos internos efectivos y respetar los plazos aplicables. No supondría una anulación automática de la ley española ni sustituiría los procedimientos constitucionales nacionales.
6. La inseguridad jurídica y los efectos sobre futuras elecciones
Una reforma controvertida podría provocar litigios sobre la inscripción censal, la exclusión de electores y la aplicación de los nuevos requisitos. También podría generar incertidumbre administrativa y dificultades para los consulados, especialmente si las reglas se modificaran cerca de una convocatoria electoral.
Los efectos concretos dependerían del texto aprobado, de su régimen transitorio, de la fecha de entrada en vigor y de las resoluciones judiciales que pudieran dictarse.
No sería correcto afirmar que cualquier impugnación suspendería automáticamente la ley o paralizaría las elecciones. La suspensión y los efectos de las resoluciones judiciales dependen de las normas aplicables y de las decisiones adoptadas por los órganos competentes.
En definitiva, la consecuencia jurídica más importante es esta: el legislador puede regular el ejercicio del sufragio, pero no puede hacerlo al margen de los límites constitucionales ni vaciar de contenido un derecho fundamental mediante una condición arbitraria o desproporcionada.
Una cuestión política: ¿quién teme el voto exterior?
La dimensión electoral de la propuesta es inevitable. El voto exterior puede influir en determinados resultados, especialmente en circunscripciones ajustadas, y el crecimiento del CERA ha aumentado su relevancia política.
Pero la posibilidad de que un colectivo modifique el resultado de unas elecciones no constituye, por sí misma, una razón legítima para restringir sus derechos.
En democracia, el sufragio no puede depender de si un partido considera que un grupo de ciudadanos votará a su favor o en su contra. La misma regla debe aplicarse a los españoles residentes en Madrid, Buenos Aires, México, París, Berlín o cualquier otro lugar.
Desde una perspectiva crítica, la propuesta del PP merece una pregunta incómoda: ¿se busca mejorar la participación electoral o reducir el peso de un electorado cuyo comportamiento político se percibe como desfavorable?
No es posible atribuir una intención concreta sin examinar el texto de la reforma y sus fundamentos. Sin embargo, el contexto político hace necesario exigir explicaciones claras sobre el alcance de la medida, sus destinatarios y los criterios que justificarían la restricción.
Nacionalidad y ciudadanía: dos conceptos que no deben confundirse
La intención de crear una Ley Orgánica de la Nacionalidad también abre un debate de mayor alcance. Una reforma de este tipo podría afectar a los procedimientos de adquisición, conservación y pérdida de la nacionalidad, dependiendo de su contenido.
No obstante, endurecer los requisitos para adquirir la nacionalidad y restringir el voto de quienes ya son ciudadanos españoles son decisiones diferentes. Deben estudiarse por separado, con sus respectivas consecuencias legales y constitucionales.
La nacionalidad española no debería convertirse en una ciudadanía de segunda categoría por el lugar de residencia. Quien mantiene legalmente su condición de español conserva los derechos que el ordenamiento le reconoce, sin perjuicio de los requisitos específicos que puedan establecerse legítimamente para determinados procesos electorales.
Conclusión: la democracia también debe reconocer a quienes viven fuera
La emigración española ha contribuido durante generaciones al sostenimiento de familias, al desarrollo económico y a la proyección internacional de España. Sus integrantes no dejan de formar parte de la comunidad política por cruzar una frontera.
La propuesta de Feijóo obliga a debatir sobre la relación entre nacionalidad, residencia y sufragio. Ese debate es legítimo, pero debe realizarse con rigor jurídico, datos comparativos y respeto a los derechos constitucionales.
Si el objetivo es mejorar la calidad de la participación electoral, existen vías como reforzar la información institucional, simplificar los trámites consulares y facilitar el acceso a los programas electorales. Restringir el derecho al voto por residencia, en cambio, exige justificar con especial cuidado su necesidad, proporcionalidad y compatibilidad con la Constitución.
La emigración española no puede convertirse en una ciudadanía de segunda categoría. Una persona que conserva legalmente su nacionalidad no debería ver cuestionada su capacidad para participar en la vida democrática por el simple hecho de residir en otro país.
La Constitución no es una herramienta al servicio de los intereses electorales de los partidos: es el marco jurídico que limita el poder político y protege los derechos de todos los ciudadanos.
Si una futura reforma vulnerase el derecho de participación política o impusiera restricciones incompatibles con la obligación constitucional de facilitar el voto exterior, correspondería a los tribunales y, en última instancia dentro del sistema constitucional español, al Tribunal Constitucional determinar sus consecuencias jurídicas.
La democracia española no puede medir la ciudadanía únicamente por la distancia geográfica. La emigración forma parte de la historia del país y también de su presente. Sus derechos no deberían convertirse en moneda de cambio de la disputa partidista.